平和維持活動（PKO）

平和維持活動（PKO）とは何か

平和維持活動（PKO: Peacekeeping Operations）とは、国際連合が紛争当事国の同意を得て、停戦監視・兵力引き離し・選挙支援・法の支配の確立などを目的に軍・警察・文民要員を派遣する活動の総称である。国連憲章に直接の条文根拠を持たないが、第六章（紛争の平和的解決）と第七章（平和に対する脅威への対処）の間に位置するものとして「第六章半」とも呼ばれる。国連の慣行として発展してきた独自の制度であり、設立以来七〇年以上にわたって国際社会の平和維持に貢献してきた。

PKOの三原則とは何か

PKOの運用は長らく、ダグ・ハマーショルド国連事務総長（在任一九五三〜一九六一年）が確立した三原則に基づいてきた。第一は「当事国の同意」で、紛争当事国がPKO派遣を受け入れていることが大前提となる。第二は「中立・公平性」で、PKOはいずれかの当事者を支持せず、公平な立場を保たなければならない。第三は「自衛以外の武力不行使」で、PKO部隊は挑発された場合の自衛を除いて武力を行使しない。

これらの三原則は、PKOを強制的な軍事介入と区別し、国家の主権を尊重しながら平和を支援するための規範として機能してきた。しかし冷戦後に任務が複雑化するにつれ、これらの原則がどこまで厳格に適用されるかは状況によって柔軟に解釈されるようになっている。

PKOを構成する要員の種類

PKOを構成する要員は大きく三種類に分けられる。軍事要員は派遣国の軍隊から提供される兵士・将校で、停戦監視、哨戒、護衛などを担う。PKO要員はそれぞれ出身国の制服を着用し、青いヘルメットや青いベレー帽によって識別される。警察要員（文民警察）は現地の警察再建支援や法秩序の維持を担う。文民要員は選挙管理、行政支援、人権監視、復興支援などを担当する専門家集団で、冷戦後のPKOで大幅に増加した。三種の要員が連携して活動するのが現代的なPKOの特徴である。

PKOはどのように生まれ発展してきたか

PKOは国連憲章の制定者たちが想定したものではなく、現実の国際危機に対応するなかで生まれた実践的な制度である。最初の本格的なPKOは一九五六年のスエズ危機を契機に設立され、その後の冷戦期を通じて制度が定着した。

スエズ危機とUNEFの創設

一九五六年、エジプトのナセル大統領がスエズ運河を国有化したことをきっかけに、イギリス・フランス・イスラエルがエジプトを攻撃するスエズ戦争が勃発した。このとき、カナダのレスター・ピアソン外相（後の首相）が国連緊急軍（UNEF）の設置を提案し、英仏の撤退を引き換えに紛争を収束させる道筋をつけた。ピアソンはこの功績で一九五七年のノーベル平和賞を受賞した。UNEFは安保理での米ソ対立のため「平和のための結集決議」に基づく国連総会の緊急特別会合で設置されたもので、PKOが憲章の明文規定の枠外で生まれた制度であることを象徴する事例である。

冷戦期の発展と主要事例

冷戦期には、PKOは主に停戦後の兵力引き離し線の監視や軍事観察という限定的な任務を担うものとして運用された。国連キプロス平和維持軍（UNFICYP、一九六四年〜）は、ギリシャ系・トルコ系住民間の衝突収束後に設置され、二〇二〇年代においても活動が続く世界最長のPKOとなっている。一九七三年の第四次中東戦争後には国連兵力引き離し監視軍（UNDOF）がゴラン高原に設置された。日本も一九九六年から二〇一三年まで自衛隊輸送部隊をUNDOFに派遣した。

コンゴ動乱（一九六〇〜一九六四年）に派遣された国連コンゴ活動（ONUC）は、三万人規模の大部隊による複雑な内戦対応という前例のない任務を担い、ハマーショルド事務総長がコンゴでの飛行機事故で殉職した。この経験から、PKOの政治的限界と内政不干渉原則の重要性が改めて認識された。

冷戦後のPKOはどのように変化したか

冷戦終結後の一九九〇年代、PKOは量・質ともに大きく拡大した。安保理での拒否権行使が減り、カンボジア、ソマリア、旧ユーゴスラビア、ルワンダなど各地の内戦や人道危機に対して次々とPKOが設置された。同時に、単純な停戦監視では対応できない複合的な紛争が増加し、PKOの任務は多様化していった。

多面的PKOの登場—カンボジアの事例

国連カンボジア暫定統治機構（UNTAC、一九九二〜一九九三年）は、停戦監視に加えて行政の暫定管理、選挙の組織・監視、難民の帰還支援、人権監視など幅広い任務を担う多面的PKOの先駆けとなった。約二万二〇〇〇名の要員が派遣された大規模ミッションで、一九九三年の制憲議会選挙を成功裏に実施し、カンボジアの民主化移行に大きく貢献した。日本もPKO協力法を成立させてこのミッションに自衛隊施設部隊と文民警察要員・選挙監視員を派遣した。

PKOの重大な失敗—ルワンダとスレブレニツァ

一九九四年のルワンダでは、国連ルワンダ支援団（UNAMIR）が派遣されていたにもかかわらず、フツ系過激派によるツチ系への大量虐殺が約一〇〇日間で五〇万〜八〇万人の命を奪った。UNAMIR司令官のロメオ・ダレール少将は部隊増強と行動権限の拡大を国連本部に繰り返し求めたが許可されず、三原則のもとで市民を守る介入ができなかった。一九九五年のボスニア・スレブレニツァでは、国連の「安全地帯」に指定されていた地区でオランダ軍PKO部隊がセルビア系武装勢力を前に後退し、ボスニア系イスラム教徒の男性約八〇〇〇人が虐殺される事態が起きた。

これらの深刻な失敗を受けて、二〇〇〇年のブラヒミ報告書はPKOが中立性の名のもとに明らかな悪を黙認してはならないと指摘し、「ロバスト（強固な）PKO」の方向性を示した。文民保護の任務が安保理の授権に明記されるようになったのも、この流れを受けてのことである。

東ティモールと平和構築活動

一九九九年、東ティモールでは独立を問う住民投票後にインドネシア支持の武装勢力による大規模暴力が発生した。これを受けて国連は東ティモール国際軍（INTERFET）を派遣し、続いて国連東ティモール暫定統治機構（UNTAET、一九九九〜二〇〇二年）が設置された。UNTAETは立法・行政・司法を含む国家統治機構の全般を暫定的に担うという「統治型PKO」の先例となった。日本も施設部隊や文民警察を派遣し、東ティモールの独立と復興を支援した。

日本とPKOはどのように関わっているか

日本は一九九二年にPKO協力法（国際連合平和維持活動等に対する協力に関する法律）を制定し、自衛隊のPKO参加を可能にした。PKO協力法はPKO参加の条件として「参加五原則」を定めており、停戦合意の存在、紛争当事国の同意、中立性の維持、上記条件が満たされない場合の撤収、武器使用は必要最小限にとどめることの五点を要件としている。

日本の主なPKO参加実績

カンボジア（UNTAC、一九九二〜一九九三年）を皮切りに、モザンビーク（一九九三〜一九九五年）、ゴラン高原（UNDOF、一九九六〜二〇一三年）、東ティモール（一九九九〜二〇〇四年）、ハイチ（二〇一〇〜二〇一三年）、南スーダン（UNMISS、二〇一二〜二〇一七年）などに部隊を派遣した。南スーダン派遣では、二〇一六年の安全保障法制施行後に「駆けつけ警護」と「宿営地の共同防護」の任務付与が初めて行われ、国内で大きな議論を呼んだ。二〇一七年には現地情勢の悪化などを理由に部隊を撤収した。

現代のPKOが直面する課題

PKOは現在も世界各地に一〇以上のミッションを展開しているが、多くの課題を抱えている。要員による性的搾取・虐待の問題は深刻で、国連は「ゼロ・トレランス」方針を掲げているが完全な根絶には至っていない。アフリカの複数のミッションでは、現地政府や武装勢力の非協力により任務が形骸化しているとの批判もある。財政面でも、PKO予算分担金の滞納問題が常に組織運営を圧迫している。二〇一五年のHIPPO報告書は、政治的解決の優先、平和活動の文民的性格の強化、フィールドでの柔軟性向上などを提言した。PKOは依然として国連が持つ平和への重要な手段であるが、その役割と限界を踏まえた継続的な改善が求められている。